手机出版管理：用制度规范技术

□《中外互联网及手机出版法律制度研究》课题组

新闻出版总署政策法规司委托的课题——《中外互联网及手机出版法律制度研究》是我国第一份全面、系统地阐述互联网、手机出版法律制度建设状况的专业性报告。它从互联网、手机出版的运行方式及技术特点出发，着重对国内外相关法律的建设与发展情况加以梳理与分析，并对我国互联网、手机出版法律制度建设提出具有针对性的建议。
该报告由中国出版科学研究所所长郝振省、副所长辛广伟和魏玉山担任课题负责人，数字出版研究室主任张立担任课题执行组长共同主持撰写。经中国出版科学研究所授权,本刊特摘要刊发报告中有关手机出版管理部分,为业内提供借鉴和帮助。

复杂任务：需综合管理框架
随着手机在全球的迅猛发展，以及手机作为新兴出版媒体的崛起，许多国家都意识到对手机出版应该促进发展与加强管理并重。手机出版的优势是信息传播速度快、终端便携性高、交互性强，这些都是纸质媒体、广播、电视等无法比拟的。但是，手机出版也带来许多负面效应，如不良信息、垃圾短信等。目前，对手机出版进行监管存在不少难点，包括：传播者身份的隐蔽性、手机用户的海量性、跨地域传播带来的挑战、政策法规滞后，以及手机出版对传统出版管理制度形成冲击。
在手机出版的发展过程中，政府的重要性是不容忽视的，它不仅是手机出版的管理者，还应当是新媒体发展的促进者。政府有责任净化手机出版内容，保障手机网络安全，使这一新兴媒体得到健康发展。
手机出版的便携性、开放性、自由性、互动性和低成本化为各种信息的传播提供了技术上的可能，手机出版能突破地域、时间界限等特点无疑为手机出版的管理增加了难度。对于传统的大众媒体，国家可以通过制定法律、法规和政策进行管理，保证其为国家的主流意识形态和广大人民的利益服务。但对于手机媒体来说，一些有形的管理手段很难奏效，国家难以全面及时地监控海量的信息与用户。
手机出版目前主要有以下三个层面的管理策略：（1）加强手机出版的法律、法规建设。这是一种硬性控制手段。目前，世界各国对手机媒体进行立法才刚刚起步。立法毕竟只是形式上的问题，更大的难处在于执法中障碍重重。对手机出版信息传播的监控，对违法事实的调查、取证，部门之间协调等都是执法部门的新课题。（2）加强手机出版伦理道德规范。虽然这只是一种软性的控制手段，但却是一种有效的和必要的手段。道德与法律一起成为现代社会调节人与人之间关系、规范人的行为、维护社会安定的两大支柱。道德通过舆论、习俗、信念发挥作用，法律通过威慑和惩罚发挥作用。（3）技术管理。有效地克服手机出版带来的负效应的对策，除了加强政府对手机出版的监管、对手机出版进行法制管理、倡导文明的网络道德外，还可以采用技术措施进行管理。
手机出版管理是一项极其复杂、艰巨而且长期的任务。任何一种管理手段都只能起到部分作用，而不能全部解决有害信息传播的问题。不管是通过法律手段、技术产品还是道德教化、自我约束，不管是他律还是自律，每一种手段都有一定的局限性。所以，手机出版信息内容的监管应该是综合管理，在管理模式的选择上应该确立一个综合管理框架，综合法律、政策、技术、伦理等多种管理手段，使它们互相配合、互相协调。只有这样，才能很终实现对手机出版的有效管理，才能为社会营造一个健康、有序的手机出版信息交流环境。

国际经验：实名制是关键
目前全世界只有对移动通讯行业、手机用户的行为进行规定的法规，还没有一部对手机媒体（包括手机出版）进行管理的法规。因此，对包括手机出版在内的手机媒体进行立法管理，在全世界都处于摸索阶段。
日本是全世界手机媒体很为发达的国家，它对手机媒体的管理主要靠行业自律；在手机媒体的管理中，行业协会起到了关键性作用。欧美发达国家以及新加坡、韩国等国的移动通讯行业管理法规比较健全。由于具有拍照摄像功能的手机对隐私的侵犯已经成为社会公害，因此,这些国家管理的重点主要集中在对具有拍照摄像功能的手机的管治和手机实名制的推广上。例如，新加坡、韩国等国为了打击借助于手机的犯罪活动，大力推行手机实名制。

前提：保护个人和社会利益
手机铃声或手机通话在公共场所造成噪声污染，完全是一个使用者使用习惯和公德意识的问题。虽然手机铃声早已从当初单调刺耳的振铃演变为立体声和弦，但在一些特殊的公共场所，如图书馆、展览馆、剧院、音乐厅、电影院、教室等地方，即使铃声再美妙，也会破坏安静的气氛，成为让人恼怒的噪声。在特定的公共场所，很好能禁止手机铃声打扰；在一般的公共场所应贴出醒目的标示，提醒人们降低手机铃声或调到振动，不要在公共场所大声通话。此外，应加强公众的自律意识，养成公共场所文明通话习惯。
目前，不仅公众人物的隐私受到手机侵害，普通人也感受到了它的威胁。据统计，全世界大约有上亿部可拍照手机，其中大部分在欧洲和亚洲。可拍照手机的快速普及，使它们同针孔相机和针孔摄像机一样，对个人的隐私权构成了极大危害。如今，网上流传着很多在公共场所偷拍的图片，拍摄地点遍及健身房、餐馆、街道，甚至是卫生间。一些国家已意识到这一问题的严重性，正在限制这种“隐蔽照相机”的使用范围。对可拍照手机侵犯隐私权或窃取机密的控制，实际上是针对有关传播者自律和他律的问题。侵犯隐私权并不是拍照手机的错，而是使用者的错。因此，应该对使用者在法律上进行有效限制和约束。
对可拍照手机等高科技产品，目前国家还没有具体的管理规定。有人认为，科技本身就是一把双刃剑。个人在享受科技成果的同时，不能对社会利益和他人利益造成损害。在有些人利用科学技术损害社会和他人利益的情况下，国家的法律、法规要及时调整。

举措：各国各有办法
1.韩国:韩国对手机的管理是从源头上进行的，即实行手机号码入网登记制度。韩国人买手机时必须出示身份证，然后由售货员将顾客的身份证号码、住址等信息输入电信运营商的中心数据库。韩国还制定了相关法规，重罚违法者。
2.泰国:泰国是实施手机实名制的典型国家。从2005年5月1日起，泰国推出一项针对手机预付费卡的管理措施，要求购买预付费SIM卡的用户提供身份证或护照；要求现有的2150万预付费用户和在泰国的外国手机用户必须在6个月内将其身份证号码或护照号码提交给各自的运营商，并要求运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说，如果用户没有在SIM卡登记的很后期限内进行登记，将对其终止服务。
3.新加坡:新加坡2005年10月也宣布从11月开始实施手机实名制。新加坡政府官员表示，当地预付费用户高达140万，市场占有率为35%。然而，过去不少运营商或经营者选择以手写方式抄录用户资料，不但容易出错，还可能发生犯罪分子利用他人户头申请手机号，从事不法勾当，诱发社会治安问题，因此，新加坡同时规定，15岁以下用户不被接受登记，而且每个人很多只能拥有10个手机号码。从2005年11月1日起，身份证扫描辨识系统遍布新加坡的卖场与通讯行，强制预付卡消费者登记个人基本资料。
4.印尼:印尼有4000万手机用户，其中90%以上用的都是预付费手机。由于恐怖分子和罪犯频频使用这种无需身份登记的手机作案，政府决定从2005年10月起对全国所有手机进行注册，拒绝登记的用户将被停机。
5.印度:印度十多家网络运营商无一例外地被要求严格执行手机用户的入网登记制度。在开办新手机业务时，每个人都要填3页纸的表格，里面详细记录了姓名、家庭及办公地址、联系电话等内容，有的甚至还要填写父母等直系亲属的姓名，以防止因重名引发管理混乱。直到所填写的内容经过验证后，网络运营商才会按照用户选择的号码发给用户相应的SIM卡。随着竞争的加剧，印度也出现了使用充值卡的手机，用户买这种手机不仅需要在开户时进行登记，而且在买卡充值时还要当场登记该充值卡的序列号以及想要充值的手机号码。如果该充值卡中的钱被充入了其他号码的手机，一旦被发现，网络运营商马上会打电话进行询问。
6.澳大利亚:澳大利亚的手机付费制度与我国相同，两种制度并存。对于后付费用户，已经实施实名制；对于预付费用户，从2004年起，等同实名制管理。管理工作由澳大利亚Telstra电信公司负责。Telstra有一个手机用户数据库，与国家信息安全库相连。澳大利亚共有四大移动运营商，其他运营商的同类信息根据政府要求也由Telstra统一管理。
7.美国:“9·11”事件发生后，美国政府出于国家安全考虑，全面加强了对手机等通信工具的监控，其中很重要的措施是通过立法对国民进行大范围监听。2001年10月27日，美国总统布什签署了《爱国法》，法案允许联邦调查局使用“漫游监听电话”系统。据《纽约时报》报道，2002年布什曾授权美国国家安全局，可在未经法院批准的情况下，监控国际电话和电子邮件。
在社会层面，手机服务商在接受《纽约时报》记者采访时表示，如果开通手机长期服务，服务商会要求用户签一份合同，用户要在合同中提供自己在美国的“社会安全号”，这个“社会安全号”记录着用户的所有个人信息，包括出生年月、性别、住址、电话、电子邮件地址、驾照号码和以往信用状况等。
8.日本:日本是全球移动通信发展很快的国家之一，也是世界上很早开通3G商用网络的国家。日本移动运营商早在2000年就已经注意到预付费手机犯罪的问题，采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日，日本几家移动运营商制定防范协议，要求新入网的预付费手机用户向运营商提供真实的个人信息；用户依据协议订购的预付费手机，在运营商将手机送到申请书所记载的住所、姓名的用户时取得确认后方能使用；针对已经入网的用户，呼吁提供其住所、姓名等个人信息。
在日本，移动通信的发展与运营商的积极推动是分不开的。在移动通信发展初期，为了使业务能够快速开展，日本运营商采取了机卡不分的政策，用户通过与运营商签约来获得手机终端。随着日本移动通信的进一步发展，运营商对机卡合一的终端需求有一定的降低，但为了配合新业务的开展，同时加强对用户的控制，减少用户流失，日本运营商依然采取协议入网的方式来发展新用户，使得日本移动用户中，后付费的签约用户占了绝大多数，预付费用户比例较小。
除了实施行业联合管制、对新入网的预付费用户实施新政外，日本各运营商还依据自身情况，有针对性地对已有的预付费用户采取一定的管理措施。在已有预付费用户方面，以日本三大移动运营商来说，不同的用户规模使运营商在处理预付费用户事件时，采取不同的应对方案。
从日本的经验可以看出，针对预付费手机用户采取实名制，要求用户提供姓名和住址等个人信息是预防预付费手机犯罪的重要手段。我国移动市场上出现的黄色短信泛滥、短信欺诈等案件日益增多，已经严重影响了人们的日常生活，使我国手机实名制的实施问题提上了日程。
在手机实名制的实施工作中，运营商的努力是必不可少的。一方面，预付费手机是运营商业务收入的重点。我国的手机用户已有5亿，其中大多数都是不记名的预付费用户。近年来，我国城市中高端用户市场逐
渐饱和，使用预付费业务的低端用户逐渐成为手机用户增长的主要部分。实行手机实名制会影响此类用户的增长，继而影响运营商的收入。另一方面，实施手机实名制后，现有的庞大预付费用户信息如何重新登记，以及登记带来的成本支出也需要运营商仔细考虑。
在中国实施手机实名制还存在着不少困难。中国预付费手机用户数量庞大，完成全国预付费手机用户的实名登记制度将是一项庞大的工程，像NTT DoCoMo公司那样关闭预付费业务显然是不现实的，需要社会各界和广大消费者通力合作才能完成。其次，用户身份的审核难以实施。不准确的信息会使实名制名存实亡，但运营商难以保证用户提供信息的准确性，身份核对的操作也难以执行。
从日本的经验看，预付费业务确实给用户带来了极大的方便；对运营商来说，也是发展用户的一个主要手段，但是不记名预付费业务的大力推广，也加大了公共安全部门对防止与查证用户骚扰、欺诈等侵犯用户公共安全行为的难度；从广大的用户消费群体利益出发，政府和运营商应该积极考虑采用实名制方式。当然，在实施过程中应采取审慎的态度，分阶段、分步骤、有计划地进行。
中国进展：现状和问题
我国对手机媒体的管理，还处在摸索阶段。由于特殊的电信收费体制等原因，我国短信业务十分发达。因此，现阶段我国对包括手机出版在内的手机媒体的管理主要体现在对负面短信的控制方面。我国已经有一些地方性法规对手机出版进行管理，如《贵州省手机报管理暂行办法》等，这些探索是难能可贵的。该办法借鉴了我国网络出版、网络传播管理法规一些成熟的做法，但对手机出版的概念、特征、规律还缺乏深入的认识，尤其是将手机出版局限于依托传统媒体的手机出版，不符合产业发展方向，还需要进一步完善。
手机出版可以依据不同的标准分类，按照其与传统媒体的关系可以分为：不依托传统媒体的手机新闻出版，依托传统媒体的手机新闻出版。前者管理难度大，但是代表了产业主流与方向；后者可以比照传统出版的管理模式，管理难度小。但是从互联网发展走过的历程来看，后者受制于已有的管理模式、人员结构、思想观念、资金运作等因素，很难成为新兴产业的主体。

立法控制手机传播
从技术发展的角度看，尽管短信（包括彩信）的信息承载量十分有限，无法传播大量的多媒体信息和广告信息。因此，基于短信（包括彩信）技术的手机出版、手机传播的前途并不被看好。但它却是我国目前手机出版的重要方式。
尽管手机短信只是手机媒体的初级形式，但是其暴露出来的问题不容忽视。不良手机短信已经显示出对公共秩序和社会风气的危害，为了不让手机短信沦为一种新的信息公害，有关部门应该加快相关的信息立法，全面加强管理和规范，在确保通信自由的前提下，还手机短信一片洁净的天空。
目前手机短信的发送主要有手机间点对点发送、通过人工声讯台发送、网站发送和计算机软件发送等方式。由于后两种方式有较强的群发能力，不良短信往往是通过后两种方式发送的。从技术上讲，移动通讯运营商只能了解短信息的发送者和接收者，而不能监控短信息的内容，同时也很难对垃圾信息进行过滤。
我国对著作权法修改之后，新闻出版总署和信息产业部联合颁布了《互联网出版管理暂行规定》。这是在《互联网信息管理规定》基础上对互联网规范管理的深化，将网络出版纳入规范有序的管理，对规范国内网站的建设和活动及监控互联网上的信息起到很大作用。但是，这一规定仍然没有考虑到手机媒体的特点。

不成功的实名制
2005年11月1日，公安部、信息产业部、中国银监会联合强调，要求基础运营商根据用户的有效身份，实行手机实名制。信息产业部正在制定的《通信短信息服务管理规定》也明确提出手机用户将实行实名登记制度。手机实名制将对利用手机短信息进行潜在的犯罪活动起到威慑作用，对手机用户进行有效身份登记也将使公安机关打击违法行为更为有效；实行手机实名制后，无法追查机主是何人的情况将有所改变，不仅消费者能从中受益，运营商也将减少话费欠费、死账等。
我国手机实名制原计划2006年12月底之前全部完成，但没有取得成功。分析其原因，主要有以下几个方面：
1.海量用户成负担
推行实名制涉及庞大的老用户群，这是实名制要面对的第一道难关。目前我国手机用户有5亿，中国移动和中国联通对后付费用户早已按实名制的入网程序执行多年。实名制实际上是针对预付费的手机用户。小灵通也在此番整顿之列，包括机卡一体和机卡分离的小灵通。
用户群数量庞大，对运营商来说是一项极其庞大的工程，对用户来说也增加了额外的负担和不便。很多用户可能无法理解重新登记问题。因此，必须出台相关的配套措施解决老用户问题。
老用户重新登记面临绕不开的法律难题。单凭信息产业部文件能否对拒不登记的老用户实施强制措施，信息部门是否有权对这些老用户采用强制停机的手段等都值得商榷。用户购买手机卡，便与运营商形成合同关系，如果他们没有违反原合同规定，移动运营商因为部门规定单方面停机，等于终止合同，运营商要承担法律责任，因为合同法是国家制定的法律，要高于部门制定的文件。
在公民法律意识越来越强的今天，任何一家移动运营商都不愿贸然行事。如果老用户拒不登记，又无法收回他们占有的号码，不但运营商经济损失大，而且手机实名制将陷入尴尬境地。
2.身份保真是难题
实名制中的身份鉴定如何保证？用假身份证登记是一个不得不面对的问题。目前国内假证制作太容易，制作成本低且渠道也比较通畅，开户时运营商营业人员或者难以辨别身份证真假，或者出于自身利益的考虑，对持假证者视而不见，因此用假身份买手机卡或开户也并非难事。有专家指出，这种情况下，恐怕效果离治理者的预期要差很远。
此外，即使所有手机用户都登记真实资料，照样存在发送不法短信的空间。如果违法交易行为没有发生或没有被掌握，即使不法短信发送人登记了真实身份，公安部门也不能给予其任何形式的处罚。
3.信息保密不容易
很多用户担心自己的个人信息会被泄露出去。虽然按规定用户信息只有运营商掌握并保密，但现在的手机销售网点遍地都是，用户登记的个人信息很难保证不被中间渠道商泄露。
完善相关的用户信息披露制度，比如对中间渠道商的信息保密规定，对用户资料查询的授权规定等，以充分保护用户的隐私。政府必须同时规定对用户个人信息的保密制度，比如只有司法机关和行政机关在必要的情况下，才能通过法定程序查询个人信息。
手机实名制管理的首要目的是遏制屡禁不绝的不法短信。手机实名制的实行，能为公安部门侦破不法短信来源提供方便，但仅靠实施手机实名制，要根除不法短信难度很大。